Det generella särintresset - byråkratin

I början av året kallade Fredrik Reinfeldt försvaret ett särintresse. Detta väckte bestörtning bland försvarsanställda och på försvarsbloggarna, jag skrev också själv ett inlägg, men i samhället i stort gick det tämligen obemärkt förbi. Det mest anmärkningsvärda var nog att en moderat statsminister sa detta rakt ut. Under det år som gått sedan dess har inget hänt som tyder på att statsministern ändrat uppfattning. Av kommentarer på försvarsbloggarna att döma har läget inom Försvarsmakten bara blivit sämre men det är inget som märks utanför denna begränsade krets.

Nu har jag försökt att beskriva försvaret som ett särintresse utifrån en rad olika perspektiv och resultatet kommer jag att presentera i en serie inlägg under de närmsta dagarna. Jag försöker visa hur försvaret kan ses som ett särintresse ur olika synvinklar och sammantaget tror jag att detta har stor betydelse för den som vill få ett stöd bland allmänheten för ett starkare försvar (även om jag själv inte menar att försvaret bör ses som ett särintresse). Jag kommer därför att avsluta varje inlägg med en diskussion om vad som går att göra för att försvaret i stället ska ses som ett allmänintresse. Detta första inlägg behandlar det generella särintresset - försvaret som en byråkrati bland andra.

Vad var det då Fredrik Reinfeldt sa? Här följer en del av uttalandet:
– Det finns en lång rads myndighetschefer som berättar vad just deras verksamhet kan göra. I den politiska rollen, i en regeringsmakt, handlar det om att väga av olika intressen mot varandra. Det en vill ha påverkar också någon annan. Därför måste den som säger mer försvarsanslag väga det mot: ska det vara mindre skola? Ska det vara mindre till sjukvården?

Här tror jag att Reinfeldt är helt ärlig; han ser ÖB som en myndighetschef bland andra som vill ha en större budget för sin myndighet. Min egen praktiska erfarenhet av politisk styrning begränsas till kommunen men jag tror att det är ett gemensamt drag hos många chefer inom offentlig förvaltning att de strävar efter att växa, sett till antalet anställda och budget. Dels handlar detta om status, genom att det är högre status att vara chef för en stor myndighet, och dels om att det är bekvämt att vara chef ifall det är möjligt att möta nya krav och önskemål externt/internt med ökade ekonomiska medel. Ifall krav i stället måste hanteras genom omprioriteringar, effektiviseringar eller uppsägningar så blir det svårare att vara chef. Som politiker på alla nivåer är det därför viktigt att hålla emot ogrundade äskanden om medel och jag tror att de flesta politiker har lärt sig detta.

Ett vanligt problem är att myndigheter inte håller budget. I vissa fall beror detta på att det inte är balans mellan uppgifter och medel medan det i andra beror på brister hos ledningen för myndigheten. De värsta myndigheterna är de som både missköter sitt uppdrag och slösar med pengar. Problemet för politikern som ansvarar för uppföljning och styrning är att avgöra vilken orsaken är. Om man alltid ger mer pengar till de som tidigare år på grund av misskötsel inte kunnat hålla budget så är det en signal till övriga myndighetschefer att det inte är någon mening att försöka hålla budgeten då det bara leder till att den egna myndigheten får mindre pengar. I grunden blir därför budgetfördelningen i stora delar en fråga om förtroende.

I budgetdialogen mellan myndighet och departement är det nog regel att myndigheten varje år försöker argumentera för ökade anslag och det motiveras med konsekvensbeskrivningar om vad som blir bättre om man får ökade medel eller vilka risker det innebär om man inte får ökade, eller minskade, anslag. När en myndighetschef, som ÖB, gör utspel som det om enveckasförsvaret så är det därför lätt att se det som ett drag i det ständigt pågående spelet mellan myndighet och departement.

Vad kan då Försvarsmakten göra för att undvika att ses som ett särintresse bland andra myndigheter och i stället bli en myndighet som politiker och departementstjänstemän har förtroende för? Det absolut viktigaste tror jag är att ständigt göra allt som är möjligt för att se till att alla medel används på bästa sätt. Misslyckanden som NBF och PRIO får därför stora konsekvenser för bilden av Försvarsmakten som en ineffektiv myndighet. Samtidigt verkar det i grunden finnas en obalans mellan uppgift och medel. Försvarsmakten hade under många år problem med att hålla budget och det är inget att eftersträva i sig. Under senare år verkar myndigheten i stället göra neddragningar (övningar, rekrytering, materielanskaffning)  vilket gör att man inte kan lösa uppgifterna; särskilt inte på sikt. Neddragningarna kombineras dock med skönmålningar så att en oinitierad betraktare kan få det intrycket av att Försvarsmakten löser uppgifterna inom tilldelad ekonomisk ram. Om Försvarsmakten blir bättre på att använda anslagen effektivt och därigenom förbättrar anseendet hos allmänheten, men framför allt hos politiker, så tror jag dock att det är möjligt att ge en korrekt beskrivning av vilka medel som behövs för att nå uppställda mål.

Alla inlägg om försvaret som särintresse:
Det generella särintresset - byråkratin
Det individuella särintresset - militärerna
Det historiska särintresset - hotet
Det splittrade särintresset - försvarsgrensstriderna
Det hemliga särintresset - NATO-samarbetet
Det nya särintresset - internationella insatser
Det bestående särintresset - karriärsystemet
Existerar det något allmänintresse inom politiken?

V = Vidmakthålls

Ett av de största felen med dagens personalförsörjning inom Försvarsmakten är avsaknaden av plan för förbandsomsättning. Dagens förbandsomsättning beskrivs enklast genom rubriken på detta inlägg:
V = Vidmakthålls (omsätts fortlöpande). Det är alltså inte så att vissa förband är under utbildning medan andra är i beredskap utan insatsförbanden omsätts fortlöpande. Tanken är alltså att alla insatsförband alltid ska vara insatsberedda, men då soldater rekryteras och utbildas löpande, och sedan inte alltid stannar åtta år verkar det i praktiken innebära att förbanden aldrig är insatsberedda. Grundproblemet är att vi har ett personalförsörjningssystem som bygger på civila anställningsvillkor så att soldater, till skillnad från värnpliktiga, kan säga upp sig när de vill, vilket leder till vakanser och ständiga ersättningsrekryteringar. Att detta inte fungerar diskuterades hos Wiseman för några dagar sedan, av bland andra Charlie Spartan (som även varit inne på detta tidigare (1, 2)).

För att ge lite perspektiv på dagens system vill jag beskriva några olika alternativ; arméns VU-60, Kustflottans utbildningscykel, den amerikanska marinkåren samt hemvärnet.

Kalla krigets förbandsomsättning inom armén skedde enligt värnpliktsutredning 60 (VU-60) med typiskt åtta års omsättningstid. Grundutbildning av värnpliktiga följde en plan och skedde samtidigt för ett helt förband uppdelat i olika skeden med grundläggande soldatutbildning, befattningsskede och förbandsskede där soldaterna under utbildningen skulle hinna med övningar på både kompani- och bataljonsnivå. Det säger sig själv att det är rationellt ge ett större antal soldater på samma befattning utbildning samtidigt och att därefter stegvis samöva olika specialister i ett förband. Tanken var att alla soldater och förband skulle kallas in och genomföra krigsförbandsövning (KFÖ) vart fjärde år, för att öka utbildningsnivån på förbandet. Det skulle dessutom på varje förband genomföras särskilda övningar för befäl (SÖB), ca vart annat år. Vissa förband, på grund av sin komplexitet eller höga beredskap, skulle genomföra särskilda övningar ungefär vart annat år, för den personal som behövde det. (Beskrivning av VU-60 från C-uppsats av Mats Ludvig.) Efter åtta år omsattes förbandet genom att en ny omgång värnpliktiga utbildades. Varje utbildningsbataljon kunde alltså ansvara för att utbilda åtta bataljoner i krigsorganisationen. Systemet drabbades sedemera av neddragningar och inställda övningar vilket givetvis påverkade krigsdugligheten men det förefaller ha varit väl genomtänkt och väl fungerande. (Själv var jag i början av 1990-talet skademarkör under MekB 19 slutövning snöflinga och de "repgubbar" som tog hand om mig gav ett kompetent och seriöst intryck.)

I Kustflottan var stridsfartygen i huvudsak bemannade även i fred med en ny värnpliktsomgång varje år. När jag läst boken om Kustflottan (s. 199) har jag fått lära mig att utbildningen av de anställda sjöofficerarna följde en tvåårscykel:
"Varje förband låg dessutom i en två-årsrytm. Visserligen byttes värnpliktsbesättningar varje år, men den fast anställda personalen byttes i huvudsak vartannat år. Utbildningsmålen och därmed övningarna svårighetsgrad ökades under andra året eftersom fartygsbefälet då hade en större vana i sina befattningar."
 Som jag tolkat det var sedan besättningen krigsplacerad på det fartyget i två år då man i stället tog in en depåbesättning som inte krigsplacerades. Precis som i armén utbildades besättningen samtidigt (under 1-2 år) och det fanns alltid en färdigutbildad besättning krigsplacerad.

För några år sedan sökte jag information om hur stor del av den amerikanska marinkåren som skulle ha varit tillgänglig vid ett storkrig (en del av resultatet finns i NATO OOB 1989). Marinkårens infanteribataljoner hade olika uppgifter (MAU/MEU alternativt UDP Okinawa) men gemensamt var att bataljonerna följde en cykel på omkring 18 månader uppdelat på tre faser: förbandsutbildning (pre-deployment), därefter insats till sjöss ingående i MAU/MEU eller på Okinawa (deployment) och därefter upplöstes förbandet och personalen skickades på ledighet eller utbildning. För att hålla en bataljon insatt krävdes minst tre bataljoner. (Förbandsutbildningen skedde alltså efter att personalen först gått rekrytutbildning och befattningsutbildning.) Marinkåren arbetar fortfarande efter detta system. Det jag insåg var att vid ett storkrig skulle 2. marindivisionen med dess 11 infanteribataljoner antagligen bara kunna skicka iväg 5 med kort varsel. Detta exempel visar vad som i realiteten krävs för att hålla förband insatta. Systemet klarade detta, men inte att samtidigt upprätthålla full beredskap för ett storkrig.

Hemvärnet, slutligen, har alltid haft ett system liknande dagens armé där det sker en löpande personalomsättning. Tidigare hade i stort sett alla nya hemvärnsmän en grundutbildning som värnpliktig bakom sig samt även ett antal KFÖ. Hemvärnsförbandens uppgift var betydligt enklare än uppgiften för de värnpliktsförband hemvärnsmännen kom ifrån. Med många övningar per år och en låg personalomsättning fungerade detta bra för hemvärnet. Rekryteringen till dagens hemvärnet sker på samma sätt men den stora förändringen är att många nya endast har GMU bakom sig. Detta gör att de måste utbildas på sin befattning i förband efter att de placeras i hemvärnsförbandet.Förbandet ske alltså utbildas för att klara kraven i krigsförbandsspecifikationen samtidigt som helt nya soldater skolas in. Med högt motiverade soldater är detta möjligt men det medför ändå en begränsning av hur långt man kan komma på 4/8 dagars övning per år.

Trots att vi i Sverige hade erfarenhet olika fungerande system för förbandsomsättning och hade möjlighet att studera förbandsomsättning i andra länder med omfattande erfarenhet av insatser utomlands så valde vår regeringen ett system som mest liknade hemvärnets. Detta beskrevs i regeringens proposition 2008/09:140 ett användbart försvar:
"Personalomsättningen görs löpande. Personalen roterar in i och ut ur förbanden vid lämpliga tidpunkter." (s. 11)
"Dagens modell, med en nationell insatsorganisation, en särskild anställd utlandsstyrka, särskilda förband anmälda till internationella styrkeregister och en vart tredje år uppsatt stridsgrupp inom EU:s ram i beredskap för insats, avvecklas. Den ersätts med en insatsorganisation, där förbanden kvarstår och där personalen i förbanden omsätts individvis. Erfarenhet behålls inom förbandet och en stor del av de enheter som ska verka tillsammans i insatser utbildas och övas tillsammans." (s. 11)

Normala (civila) arbetstidsregler verkar göra att det tar betydligt längre tid för en anställd soldat att nå samma nivå som en värnpliktig gjorde på mindre än ett år och normala anställningsvillkor gör att Försvarsmakten inte kan styra att personalen roterar in i och ut ur förbanden vid lämpliga tidpunkter. En förutsättning för att nuvarande system skulle haft chansen att fungera är längre anställningskontrakt, vilket man har i andra länder med anställda soldater. Nu drev starka krafter igenom en förändrad personalförsörjning byggd på frivillighet utan att alla förutsättningar för ett fungerande yrkesförsvar var på plats. Jag kan inte avgöra ifall man hoppades på att resten skulle ordna sig senare eller om man inte såg problemen.  I vilket fall tror jag att det var en helt orealistisk tanke att insatsorganisationens förband skulle kunna vidmakthållas på en hög nivå genom individuell omsättning.

Command kastar loss (Uppdaterad)

Äntligen! För dryg fyra år sedan började jag arbeta med sjö-/flygkrigssimulatorn Command och idag är det äntligen release:
Command: Modern Air/Naval Operations Out Now!


Läs mer här:
Interview: Command: Modern Air Naval Operations - Exclusive interview with Warfare Sims
It's Game Time: Command: Modern Air / Naval Operations (Information Dissemination)
Game Review: ‘Command’ is A Worthy Successor to Harpoon
Command: Modern Air/Naval Operations - Preview Ny søkrigssimulator på vej 
Command: Modern Air Naval Operations - Preview 


(Jag har inget ekonomiskt intresse i Warfare Sims men jag vet hur  mycket utvecklarna har lagt ner på detta och jag hoppas verkligen att det blir en succé - både för deras och för alla användares skull.)

Ett försvar som inte anpassas till dagsaktuell hotbild

Idag läser jag till min stora glädje att Annika Nordgren Christensen i ett välskrivet blogginlägg förespråkar ett försvar som är oberoende av hotbilder:
Här har jag ändrat mig helt: Tidigare tyckte jag att en av försvarets viktigaste förmågor var att kunna krympa och växa (helst krympa) men jag har funnit att det bara innebär en ständig kamp om hotbilder istället för förmåga, om tillfällig dimensionering och inte systemeffekt. Den flexibilitet som verkade utvecklas mest framgångsrikt, var att kunna beskriva verksamheten och behoven på ett sätt som bäst parerade rådande ekonomi eller hotande svarta hål.

Jag håller helt med och jag ser en del likheter med det jag skrev om hotbilder förra året (Nygammal hotbild för inte försvaret framåt). Miljöpartiet skrev tyvärr i våras i stället in demonstratorförsvaret i partiprogrammet:
Vår militära beredskap ska syfta till att kunna genomföra internationella insatser och att bibehålla kunskap om nya hot i framtiden skulle riktas mot Sverige.

Hur skulle då det militära försvaret kunna se ut i ett annat alternativ? Jag rekommenderar 38aaringens resonemang från i somras kring hur ett försvar inriktat mot territoriell integritet skulle kunna se ut:
Framtidens #svfm - när inget parti vill betala för anbefalld förmåga

Matrix Games söker betatestare till Command

Arbetet med krigssimulatorn Command [version 1] börjar närma sig sluttampen, för min del har det inneburit kartläggning av mål i Irak under Desert Storm. Beta test har pågått i flera steg men nu annonserar förläggaren Matrix Game efter betatestare:
The Historicon Roster: Command Modern Air/Naval Operations & Beta Recruitment!

Hemvärnet 2012 - går utvecklingen åt fel håll?

I dag kom ett nytt nummer av Tidningen Hemvärnet i brevlådan. Den är alltid läsvärd men det är givetvis extra roligt att läsa om det egna kompaniet (Gustavs) som fick besök under våran vinter-SÖF tidigare i år. I artikeln på sidorna 20-25 finns även en idolbild på stridsledningsbefälet i kompaniet som här antagit ett nom de guerre; Anders Jansson.

Till den mindre roliga läsningen hör granskningen Förbanden i siffror. Här läser jag att antalet hemvärnssoldater som uppfyllde sitt kontrakt under 2012 var 12 098 vilket kan jämföras med de omkring 12 200 som gjorde det förra året. I artikeln står att andelen minskade från 63 % till 59 %. Försvarsmakten uppfyller fortfarande regeringens krav på 20 000 hemvärnssoldater men en betydande del av dessa är alltså nollor som varken deltagit i KFÖ eller SÖF under året. Det är inte helt lätt att göra jämförelser med föregående år då redovisningen gjordes på ett annat sätt men för vår del i 17. hvbat verkar andelen fullgjorde kontrakt ha minskat från 72,3 % till 69,2 %. Det är en skillnad som inte märks för den enskilde men genom att trenden verkar att vara densamma över hela riket så är det ett allvarligt tecken på att reformeringen av hemvärnet inte gått som man kunde hoppas.

Medelåldern i hemvärnet är 45 år, det vill säga under den gamla gränsen för värnplikt, så det finns ännu ett stort värnpliktsmagasin att rekrytera ifrån och med ny materiel, ökade resurser och följande ökande förmåga så är det nu det borde finnas förutsättningar för att öka numerären och antalet fullgjorde kontrakt. I stället går alltså utvecklingen i motsatt riktning. Jag har ingen aning om vad detta beror på men med det nya KFÖ-/SÖF-systemet innebär övningarna numera alltid en påfrestning för arbete/studier/familj. Om det dessutom förekommer dåliga övningar, vilket en läsare skrev i en kommentar till förra inlägget, så tror jag att det är omöjligt att fylla upp organisationen med soldater som gör sina kontrakt.

Artikeln innehåller ganska detaljerade uppgifter om respektive bataljon så den främmande makt som har intresse av att kartlägga och värdera hemvärnets förband har här en bra utgångspunkt. Betyder då det att den här typen av sammanställningar borde vara belagda med sekretess? Jag tycker inte det. Genom att ge allmänheten och ansvariga politiker en korrekt bild av läget så blir det också möjligt att diskutera eventuella problem och hitta lösningar. Att mörka sanningen verkar vara en ryggmärgsreflex för en del officerare men det fungerar bara tills någon synar bluffen - "Dygnet runt, året om står ett antal JAS 39 Gripen i beredskap för att avvisa främmande flygplan som utan tillstånd tagit sig in på svenskt luftrum."

Det finns idag inget överhängande krigshot mot Sverige och då vill jag påstå att en dålig övning, som inte ger något för de deltagande soldagerna, är ett större hot mot rikets säkerhet än sanningen om läget i dagens Försvarsmakten.

Soldaten har alltid rätt

Det brukar heta att kunden alltid har rätt, men att soldaten alltid skulle ha rätt tror jag är en ny tanke för gamla officerare. Vi har ett antal före detta yrkesofficerare i kompaniet och av deras bevärningshistorier att döma så verkar det snarare vara så att beväringarna alltid hade fel. När man har med frivilliga soldater att göra så tror jag ändå att det är en poäng att utgå ifrån soldaternas önskemål, både som chef och som utbildare.

I det gamla hemvärnet, med soldater över 47 år, var det helt klart att det inte fungerade med en överdrivet militär ledarstil för chefer och instruktörer. Jag var själv 22 år när jag blev chef för en liten pluton och då gällde det att ha en ödmjuk inställning. Särskilt under de senaste åren har det skett ett stort lyft av vår förmåga men de förhållanden som beror av frivilligheten består; soldater som inte trivs slutar och utan soldater inga förband.

Med värnplikt hade soldaterna begränsade valmöjligheter och dåliga chefer kunde varje år få en ny kull värnpliktiga att utbilda. Med hemvärnets frivilliga rekrytering blir det däremot tydligt vilka chefer som är bra och som kan behålla sina soldater och vilka som till slut står utan soldater. Nu är det nya tider med frivilliga soldater inte bara i hemvärnet utan i hela Försvarsmakten. Det skulle därför inte förvåna mig om samma fenomen även uppstår i förbanden med kontinuerligt tjänstgörande soldater och då kan erfarenhet från frivilligutbildning, som chef eller instruktör, vara en bra erfarenhet. Det har nog alltid varit så att chefer som månar om sin personal och ser till att den trivs har lyckats bättre än andra men utan soldater lyckas man inte alls


Vi genomförde förra veckan vår KFÖ, med utryckning igår, och till min stora glädje verkar vår utbildningsgrupp ha insett att något av det viktigaste med övningarna är att vi som övar blir nöjda. I stället för en renodlad befattnings-KFÖ fick vi i stället en övning där befattningsutbildningen var integrerad i en förbandsövning vilket gjorde den mer utmanande och intressant. Nu kan vi redan börja se fram emot KFÖ 2014!
Dalarnas tidningar (innan övningen), Dalarnas tidningar (efter övningen)

Tillägg (30/4):
Therese Åkerstedt skrev på detta tema i senaste numret av tidningen Hemvärnet:
"Men vissa officerare verkar leva kvar i tron att man ska rensa ut alla som inte ”platsar” eller passar in i mallen. Att man kan behandla sina blivande arbetskamrater som värnpliktiga. Väldigt få av dagens ungdomar accepterar den behandlingen.
Vissa officerare säger att rekryterna blivit vekare och är dåligt tränade. Skillnaden är att Försvarsmakten förr kunde välja bland en årskull ungdomar på runt hundratusen. Nu gäller det i stället att ge dem som trots allt börjar en möjlighet att genomföra utbildningen. För i dag är GMU bara början, på en anställning eller ett frivilligt engagemang i hemvärnet. Början på en flera år lång utbildning. Och om rekryterna bara upplever allt det negativa, kommer de aldrig att få chansen att se det positiva."

Tillägg (7/5):
Bataljonschefen är också nöjd med vår KFÖ:
KFÖ – Krigsförbandsövning