lördag 21 december 2013

Det generella särintresset - byråkratin

I början av året kallade Fredrik Reinfeldt försvaret ett särintresse. Detta väckte bestörtning bland försvarsanställda och på försvarsbloggarna, jag skrev också själv ett inlägg, men i samhället i stort gick det tämligen obemärkt förbi. Det mest anmärkningsvärda var nog att en moderat statsminister sa detta rakt ut. Under det år som gått sedan dess har inget hänt som tyder på att statsministern ändrat uppfattning. Av kommentarer på försvarsbloggarna att döma har läget inom Försvarsmakten bara blivit sämre men det är inget som märks utanför denna begränsade krets.

Nu har jag försökt att beskriva försvaret som ett särintresse utifrån en rad olika perspektiv och resultatet kommer jag att presentera i en serie inlägg under de närmsta dagarna. Jag försöker visa hur försvaret kan ses som ett särintresse ur olika synvinklar och sammantaget tror jag att detta har stor betydelse för den som vill få ett stöd bland allmänheten för ett starkare försvar (även om jag själv inte menar att försvaret bör ses som ett särintresse). Jag kommer därför att avsluta varje inlägg med en diskussion om vad som går att göra för att försvaret i stället ska ses som ett allmänintresse. Detta första inlägg behandlar det generella särintresset - försvaret som en byråkrati bland andra.

Vad var det då Fredrik Reinfeldt sa? Här följer en del av uttalandet:
– Det finns en lång rads myndighetschefer som berättar vad just deras verksamhet kan göra. I den politiska rollen, i en regeringsmakt, handlar det om att väga av olika intressen mot varandra. Det en vill ha påverkar också någon annan. Därför måste den som säger mer försvarsanslag väga det mot: ska det vara mindre skola? Ska det vara mindre till sjukvården?

Här tror jag att Reinfeldt är helt ärlig; han ser ÖB som en myndighetschef bland andra som vill ha en större budget för sin myndighet. Min egen praktiska erfarenhet av politisk styrning begränsas till kommunen men jag tror att det är ett gemensamt drag hos många chefer inom offentlig förvaltning att de strävar efter att växa, sett till antalet anställda och budget. Dels handlar detta om status, genom att det är högre status att vara chef för en stor myndighet, och dels om att det är bekvämt att vara chef ifall det är möjligt att möta nya krav och önskemål externt/internt med ökade ekonomiska medel. Ifall krav i stället måste hanteras genom omprioriteringar, effektiviseringar eller uppsägningar så blir det svårare att vara chef. Som politiker på alla nivåer är det därför viktigt att hålla emot ogrundade äskanden om medel och jag tror att de flesta politiker har lärt sig detta.

Ett vanligt problem är att myndigheter inte håller budget. I vissa fall beror detta på att det inte är balans mellan uppgifter och medel medan det i andra beror på brister hos ledningen för myndigheten. De värsta myndigheterna är de som både missköter sitt uppdrag och slösar med pengar. Problemet för politikern som ansvarar för uppföljning och styrning är att avgöra vilken orsaken är. Om man alltid ger mer pengar till de som tidigare år på grund av misskötsel inte kunnat hålla budget så är det en signal till övriga myndighetschefer att det inte är någon mening att försöka hålla budgeten då det bara leder till att den egna myndigheten får mindre pengar. I grunden blir därför budgetfördelningen i stora delar en fråga om förtroende.

I budgetdialogen mellan myndighet och departement är det nog regel att myndigheten varje år försöker argumentera för ökade anslag och det motiveras med konsekvensbeskrivningar om vad som blir bättre om man får ökade medel eller vilka risker det innebär om man inte får ökade, eller minskade, anslag. När en myndighetschef, som ÖB, gör utspel som det om enveckasförsvaret så är det därför lätt att se det som ett drag i det ständigt pågående spelet mellan myndighet och departement.

Vad kan då Försvarsmakten göra för att undvika att ses som ett särintresse bland andra myndigheter och i stället bli en myndighet som politiker och departementstjänstemän har förtroende för? Det absolut viktigaste tror jag är att ständigt göra allt som är möjligt för att se till att alla medel används på bästa sätt. Misslyckanden som NBF och PRIO får därför stora konsekvenser för bilden av Försvarsmakten som en ineffektiv myndighet. Samtidigt verkar det i grunden finnas en obalans mellan uppgift och medel. Försvarsmakten hade under många år problem med att hålla budget och det är inget att eftersträva i sig. Under senare år verkar myndigheten i stället göra neddragningar (övningar, rekrytering, materielanskaffning)  vilket gör att man inte kan lösa uppgifterna; särskilt inte på sikt. Neddragningarna kombineras dock med skönmålningar så att en oinitierad betraktare kan få det intrycket av att Försvarsmakten löser uppgifterna inom tilldelad ekonomisk ram. Om Försvarsmakten blir bättre på att använda anslagen effektivt och därigenom förbättrar anseendet hos allmänheten, men framför allt hos politiker, så tror jag dock att det är möjligt att ge en korrekt beskrivning av vilka medel som behövs för att nå uppställda mål.

Alla inlägg om försvaret som särintresse:
Det generella särintresset - byråkratin
Det individuella särintresset - militärerna
Det historiska särintresset - hotet
Det splittrade särintresset - försvarsgrensstriderna
Det hemliga särintresset - NATO-samarbetet
Det nya särintresset - internationella insatser
Det bestående särintresset - karriärsystemet
Existerar det något allmänintresse inom politiken?

10 kommentarer:

  1. Vilka år har FM inte hållt sin budget?

    Hur ser du på anslagssparanden och andra knep som gör att tilldelade anslag inte kan användas fullt ut?

    SvaraRadera
    Svar
    1. En snabb koll ger att FM fick utnyttja anslagskrediten åtminstone 1999 och 2000. Att regeringen fattar beslut (alternativt inte fattar nödvändiga beslut) som leder till att FM inte kan utnyttja hela anslaget, och visar belåtenhet över stora anslagssparanden är ytterligare ett tecken på det bristande förtroendet för Försvarsmakten(s ledning). Samtidigt visar regeringen genomgående ointresse för försvarseffekten som FM levererar.

      Radera
    2. Om anslagskrediten 1999:

      "Regeringen har den 8 oktober 1998 uppdragit åt Försvarsmakten och Försvarets materielverk att senarelägga betalningar, främst genom förskjutningar av materielleveranser inom anslaget A 1 Försvarsmakten från att betalas år 1998 till år 1999."
      http://data.riksdagen.se/fil/8A7C9B0C-1DC7-4466-99DE-ABF6368F3286

      Regeringen anvisar alltså FM att spräcka budgeten året efter.

      Men var snäll och förklara vad som det bristande förtroendet ligger i. Vad jag vet så har man ifrån FM sida varit noga att förklara brister och vad som blir fördyringar. Varför tycker regeringen att man kan låna ut flygplan till potentiella köpare av 39E? Är det ett utslag av misstroende?

      J.K Nilsson

      Radera
    3. Jag har absolut inga anspråk på att förklara regeringens försvarspolitik. Jag tycker dock att det är tydligt att regeringen dels har ett lågt förtroende för försvaret och dels är tämligen ointresserad av eventuell försvarseffekt. Det är som att man betraktar Försvarsmakten som en myndighet som endast kostar pengar till ingen nytta.

      Till viss del finns det dock grund för att vara kritisk till hur försvaret har hanterat anslag (PRIO, NBF ...) och det är verkligen tragiskt. Jag har ingen aning om hur snacket går i regeringskansliet men om det finns tjänstemän som är ointresserad av försvarseffekt så är det troligt att rapportering om PRIO mm används som argument till varför det är meningslöst att ge mer pengar till försvaret. Därför tror jag att det är helt nödvändigt att använda varje krona (eller åtminstone varje miljard) på bästa sätt inom hela försvarsorganisationen innan det är möjligt att få väsentligt ökade anslag.

      Att regeringen gärna lånar ut 39C/D till alla som vill är ett tecken på att stridsflygdivisionernas försvarseffekt är ointressant vilket möjligheten till export inte är.

      Radera
    4. NBF, var och är något nödvändigt men som i all teknikutveckling så tar det tid och under den tiden så har vi sett så radikala förändringar av försvarsmaktens inriktning att tidigare gjorda erfarenheter blir noll och intet värda.

      Tar vi ett av de utskällda koncepten i NBF, Aerostater så ser vi hur man nyligen i USA lyckats skjuta AMRAAM på länkad information ifrån ett luftskepp: http://www.raytheon.com/newsroom/feature/amraam-jlens/ frågan är kanske hur mycket vi skulle vara ledande i utvecklingen men att det är bortslösat kan jag inte hålla med om.

      Prio ja, det som satte nådastöten var att man anställde soldater. Från att plutonchefen skulle ha arbetstidsplanerat sitt plutonslag med ställis och några instruktörer så blev det till att hålla rätt på alla i plutonen. Man använder systemet till något som inte fanns med i ursprungliga kravspecifikationen.

      J.K Nilsson

      Radera
    5. Har du rätt har jag tydligen förläst mig på svartmålande försvarsbloggar.

      Radera
    6. NBF var likt akademiseringen av yrkesofficerarna ett hot mot forna tiders soldatmannaskap hos officerarna. Besltutsstöd? Pah, jag klarar mig med oleat och en radio 145. Informationsöverlägsenhet? Bara jag får mina häftiga prylar och stridsväst och att FM betalar för stöd för att utveckla MMI är i klar konkurens med min målsättning. Men sedan vad har det blivit av beslutsstödet? Ska det ledas fullödiga brigader som det var frågan om i början av 2000-talet eller enstaka kompanier som det tyvärr är frågan om nu? Om man samlar in en massa information, vad ska det distribueras till? En patrull i Afghanistan? Det är hyffsat komplext att kritisera och inte alltid lätt att hitta vad som är ingång och utgång.

      I Prio som de flesta kommer i kontakt med är det just personalhanteringen som är det tidsödande, det andra är inkörningssvårigheter som man tyvärr tog lätt på men just att arbetstidsplanera hela plutoner är något man inte kommer ifrån. Att reservdelsförsörjningen till JAS är under all kritik är inte PRIOs fel när underleverantörerna inte ens levererar till Sverige. Man har beslutat, oavsett PRIO, att inte ligga med mycket reservdelar till Försvarsmakten oavsett om det är en lastbil eller ett flygplan. Vilket sänker tillgängligheten, vad spelar det för roll om FM kör PRIO om inte FMV/FSV får köpa in reservdelar i tillräckligt hög utsträckning. Försvarsmakten ska inte stå med för höga lagervärden.

      J.K Nilsson

      Radera
  2. Fast när det gäller Statsministern så anger dennes finansminister att det finns ett "reformutrymme" på långt mer än vad vi talar om som rimligen skulle behövas till försvarsbudgeten. Alltså ställer man reellt inte försvarsbudget mot andra utgifter utan mot skattesänkarambitionerna.

    Och varför måste man ålägga FM att ta en internationell insats på anslaget för förbandsproduktion istället för det avsedda anslaget? Det här är inte en fråga om att visa misstro mot myndighetens sätt att hantera sina medel utan det är en ren provokation likt den om att FöD ska ha inflytande över materielplanen.

    J.K Nilsson

    SvaraRadera
    Svar
    1. Regeringen verkar ta varje tillfälle i akt att minska försvarsbudgeten. Varför tror du att det är så?

      Radera
    2. Man saknar förståelse för vad ett begränsat angrepp innebär. I tid och otid så påpekar Fömin och regeringens språkrör att "Det finns inget ensidigt hot mot Sverige". "Vi ser att det inte kommer att bli invasion av Sverige utan Sverige kan komma att kunna dras in i en konflikt med flera aktörer"

      Regeringen utrycker det som att varje önskan om höjd ambitionsnivå är ett återtagande av försvarsmakten år 1982 då man planerade att möta landstigningar på åtminstone fem stränder i Sverige och med massiva angrepp från bombflygplan.

      Regeringen saknar förmåga att förstå vad det innebär att uthålligt basera ut flygvapnet och hålla beredskap över tiden. Regeringen saknar förmåga att förstå konsekvenserna av sin offentliga målsättning med Försvarsmakten. Även i fall av begränsat angrepp får vi räkna med ganska många: http://www.globalsecurity.org/military/world/russia/kh-555.htm

      J.K Nilsson

      Radera